随着世界经济全球化的发展趋势和社会科学技术进步,世界矿产资源和矿业在向可持续发展调整和转变。许多国家为了保证矿业的可持续发展和矿产品的可持续供应,从20 世纪90 年代起,纷纷对各自的矿产资源政策进行调整和修改,以适应世界经济全球化和可持续发展的新形势。
笔者选择研究了一些有代表性的发达国家,如美国、加拿大、澳大利亚、日本、南非;发展中国家,如巴西、智利、秘鲁、印度和经济转轨国家,如俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古,从这些国家的矿产资源和矿业现状入手,分析其开发利用特点,研究了近年来矿产资源政策的变化。旨在为中国矿业公司海外投资抛砖引玉。
一、世界主要发达国家和发展中国家矿业开发特点
(一) 美国、日本、俄罗斯——资源消费大国
以美国、日本为代表的工业化程度高的发达国家,以及俄罗斯这个经济转轨型国家(也有称之为发展中国家) ,他们的共同特征是矿产资源消耗大。从2002 年石油消费看,美国石油消费量为8194 亿吨,日本2143 亿吨,俄罗斯1123 亿吨,这三个国家石油消费量之和占世界石油消费总量的3518 %。再从钢铁来看, 2002 年日本钢产量10 725 万吨,消费铁矿石12 909 万吨;美国钢产量9 159 万吨,消费铁矿石6 395 万吨;俄罗斯钢产量5 978 万吨, 主要用于自己生产的铁矿石8 430 万吨。如此巨大的矿产消费量,除了俄罗斯可以基本依靠自己的资源外,美国和日本则大量依靠进口。2002 年美国生产铁矿石5 150 万吨,进口铁矿石1 250 万吨;日本铁矿石全部依靠进口,进口量12 909 万吨。这类国家不仅重视开发利用本国的矿产资源,而且着眼于全球的矿产资源,尤其是美国和日本。
(二) 加拿大、澳大利亚、南非——出口驱动型矿业大国
这类国家矿产资源丰富,矿产品产量大,出口量多,矿业在国民经济中占有重要地位。加拿大的银、铟、钾盐和硫储量居世界第一、镍、钨、铌、铀、镉、硒、铅锌等也居重要地位,生产的矿产品很大一部分用于出口。2001 年矿业产值544 亿美元,占国内生产总值的7178%。
澳大利亚的铀、铅锌、钽、镉的储量居世界第一,其它如铋、锆、铪、煤炭、钛铁矿、铝土矿、金、金刚石、铁矿石、银和稀土等也占有重要地位。
澳大利亚不仅是世界上许多重要矿产的最大生产国,而且也是氧化铝、煤炭、钛铁矿、铁矿石、精炼铅、独居石、金红石和锆石的首位出口国。2001年澳大利亚矿业产值约为400亿美元,占国内生产总值的816%。
南非的金、铂族金属元素、铬、锰、钒、钛的储量居世界第一,锆石、蛭石、磷酸盐、萤石、金刚石、铅锌、镍、锑、石棉等也具有重要地位。南非不仅红柱石、铬铁矿、金、铂族金属元素、钒、蛭石的产量居世界第一,同时也是世界锑、锰、钛和锆石的重要供应国。2001年南非矿业产值78 亿美元,占国内生产总值的715%。
(三) 巴西、智利、印度、哈萨克斯坦、蒙古——矿业开发潜力巨大的发展中国家或经济转轨国家
巴西、智利、秘鲁、印度等发展中国家和蒙古、哈萨克斯坦等经济转轨型国家矿产资源也比较丰富,尤其是前4个国家,矿业生产在其国民经济发展中占有重要地位,但由于社会发展相对比较落后,其矿业开发的潜力还很大,是国际上矿业开发最具有吸引力的国家。
巴西矿产资源非常丰富,铁矿、铝土矿、锰矿、宝石、铌钽、金、锡和高岭土在世界上占有重要地位。在拉丁美洲,巴西是最大的矿产品生产国,尤其是铁矿石、铝土矿,2002年其产量分别达到214亿吨和1 319 万吨,其矿业产值占国内生产总值的813 %。
智利被誉为“铜矿之国”,是世界最大的铜生产国和出口国。除了铜之外,其它矿产如金、银、钼、铼也具有一定优势。智利还是一个多盐湖的国家,锂储量居世界第一,硼矿储量居世界第六。在过去几年,仅智利国家铜公司的产值就占其国内生产总值的314%。
秘鲁盛产有色金属和贵金属,其中最主要的是铜、铅锌、银、钼和锡。2001年矿业产值5918亿美元,占国内生产总值的1112%。
印度在亚洲来说是一个资源大国,拥有丰富的铁矿、铝土矿、煤炭、白云岩、石膏、灰岩和云母等,是世界块云母和片云母的最大生产国,其铬铁矿、煤炭、重晶石产量居世界第三,铁矿石、铝土矿和锰矿产量居世界第六。2001年印度矿业产值5 95019亿卢比(13013亿美元) ,占其国内生产总值的216%。
蒙古的经济虽然以畜牧业为主,但多年来矿业在蒙古国民经济中占有非常重要的地位,2001年矿业占国内生产总值的1117%。蒙古矿产资源在世界上占有一定地位的矿产是萤石和铜矿,其次还有金,蒙古所生产的铜精矿和萤石精矿几乎全部用于出口。
哈萨克斯坦是一个经济转轨国家,拥有丰富的矿产资源,其中石油、天然气、煤炭都具有重要的意义,此外,铬铁矿、铁矿、铝土矿、铅锌等也有相当大的储量。2001年哈萨克斯坦矿业产值占其国内生产总值的9%。
二、世界主要发达国家和发展中国家矿业政策主要特点
(一)以美国和日本等为代表的发达国家
它们强调的是国内资源和环境的保护,全球资源的控制和开发,矿产资源的战略储备和资源的循环使用。
1．资源保护和合理利用越来越受到重视
在美国,随着经济和社会的变革,其矿业政策在不断调整。矿业开发由单纯鼓励开发的“自由进入”政策转变为鼓励资源保护、控制开发速度的租借政策;从单纯考虑土地的矿产价值转变为全面考虑土地利用的综合价值。俄罗斯联邦的地下资源法明确规定地下资源要合理利用和保护。根据这一要求,改组和完善国家管理机关,制定和完善国家资源合理利用的规范,实行资源保护的许可证制度,限制或停止无效的资源消耗型生产,尽量推行资源节约型的工艺,对违反资源合理利用及保护政策的,实行限制、暂停或终止地下资源的使用权。
2．严格的环境保护政策
自20 世纪70 年代以来,美国、英国、德国、日本等发达国家制定了一系列环境保护的法律、法规,这些法律法规对矿产资源的勘查和开发进行了严格的限制,有些地区为了环境保护,取消了所有的或几乎所有的矿产开发活动。环境的可持续发展居于压倒一切的地位,不允许以牺牲环境为代价进行矿业开发活动。
3．着眼于全球的矿产资源
全球化的矿产资源政策是以美国为代表的发达国家现阶段矿产资源政策的一个重要特点。美国和英国的一些跨国公司控制着全球的资源市场。如美国铝业公司(Alcoa) 在经过多年的全球并购扩张以后,已经成为世界最大的有色金属工业企业,其氧化锰、电解铝产量和铝材加工能力位居世界第一,年销售收入200 多亿美元。大型跨国公司、石油公司一直立足于全球油气资源,如壳牌公司在世界45个国家进行勘探开发,在其中28个国家有油气生产活动;埃克森公司在30 多个国家开展勘探开发和生产活动;美国美孚(Mobil) 公司的勘探开发活动遍布5 大洲的34个国家;雪佛龙公司涉足20 多个国家的油气勘探开发。
4．资源的战略储备政策
发达国家普遍实行矿产品储备制度。美国储备的品种有25 类80 种,储备目标是在国家紧急时期可供3个月国内需要的数量;法国储备铜、铅锌、镍、钴、铬、钨、钼、锆、汞等,储备目标是按本国月平均消费量计可供使用2个月的数量;德国储备铬、锰、钒、钴、蓝石棉等,储备目标是供本国消费1 年的用量;日本储备镍、铬、钨、钼、钴、锰、钒等,储备目标是国内消费60 日的用量。除了这些品种以外,各国还有战略石油储备制度。另外值得一提的是,美国除了矿产品储备制度以外,还有矿产资源战略基地储备制度。
5．资源的循环使用
资源的循环使用成为发达国家矿产资源政策的一个重要方面,除了废钢铁、废杂金属大量回炉外,现在已经延伸到了一切可循环使用的资源。为了促进资源的循环使用,许多国家出台了一系列法律法规。例如,日本2001 年颁布了“指定家用器具法”,本着生产者责任延伸,消费者付费的原则,制造商要使冰箱和洗衣机的再循环率达到50% ,电视机达到55% ,空调达到60% ,零售商负责电器的回收和运输,消费者支付再循环税。通过这些法律法规,不仅使资源得到了再利用,而且减轻了环境压力。
(二) 以加拿大、澳大利亚和南非等为代表的矿业大国
它们是出口驱动型的国家,鼓励矿产品出口,取得最大的效益是其矿产资源政策的一个重要方面。为此,这些国家努力降低矿产品与金属产品的关税,以消除不利于矿业与国际市场接轨的关税障碍,利用现有贸易补偿及解决争端的机制来消除或修正妨碍贸易的不合理标准,扩大诸如北美自由贸易区,建立能够保护和刺激国际投资的多边贸易规则框架,达成关于避免双重征税保护外国投资的协定等。通过这些措施,力争实现更多的出口,以带动本国的经济发展。
这些矿业大国现在已经普遍认识到矿业开发活动对人类健康和生态环境带来的影响,管理好矿山环境,协调好矿业开发与环境保护之间的关系,是矿业政策中的头等大事。为此,如加拿大、澳大利亚近年来出台了许多有关矿山环境管理的法律法规,采取了许多措施,降低矿业开发对生态环境的影响。
(三) 以巴西、智利、哈萨克斯坦和蒙古等为代表的发展中国家或经济转轨国家
它们目前面临最迫切的是,在矿产勘查和开发中吸引更多的外资和国内私人资本,以振兴本国矿业。为此,20 世纪90年代以来,这些国家纷纷修改或调整了不适应新形势的矿业政策。
如巴西,矿业是该国国民经济的重要产业,为了扭转矿业发展缓慢的局面,政府主要采取了三项措施:矿业法调整、取消矿业项目中关于外资股权的限制,鼓励外资进入巴西矿业,鼓励个体采矿及推行矿业部门私有化。1995年巴西议会通过了一项宪法修正案,允许私营部门进入采矿业、石油勘查、天然气销售等领域。这一政策变化结束了巴西政府对石油天然气工业40年的垄断。矿业部门对外国投资的限制也于1995 年8月取消,允许外国公司以合资、合作或独资的各种形式开采巴西的矿产资源,外国资本依法注册为巴西法人,则在法律和税收上享受同巴西公司同样的待遇。1995年通过的特许权法律为巴西私营部门创造了更多的机会。以此增强巴西经济在国际上的竞争力,并创造一个良好的环境以吸引国内和国外的投资。
再如秘鲁,从20世纪80 年代起,政府开始重新执行吸引外资发展矿业的政策,到80年代末,外国在秘鲁矿业部门的投资占外国在秘鲁总投资额的50%以上。1992年政府颁布了新的矿业法,1996年颁布了新的矿业地籍管理条例。秘鲁政府颁布的新法律被认为是南美洲最令人鼓舞的法律,它保证能较快地获得矿权,明确矿权是一种可转让的财产权,矿权人有广泛自由安排投资的数额和时间,对是否投资可自主决定。秘鲁政府在矿业部门推行私有化。
印度政府于1993年颁布了新的国家矿业政策,并于1994年和1999年两次对1957年制定的“矿山和矿产开发管理法”进行了修改。印度新的矿业政策突出的几个方面是: ①原先只允许国营部门开发的铁矿、锰矿、铬铁矿、硫、金、金刚石、铜、铅锌、钼、钨、镍和铂族金属等13 种矿产向私营部门开放; ②鼓励外国资本投资印度的矿业公司; ③ 计划引进外国技术,外国公司可参与高价值和稀有矿产的勘探开发。随着“矿山和矿产开发管理法”修订,勘查许可证和采矿许可证的期限延长了,扩大了邦政府的权利,需要印度中央政府同意才授予开采权的矿产减少到11种。踏勘许可证持有者有获得勘探许可证的优先权,勘探许可证持有者有获得采矿许可证的优先权,采矿租地可以转让。
蒙古政府为了改善矿业投资环境,于1997年对矿业法进行了修改,努力从法律法规方面进一步改善投资环境以吸引外国投资者。新矿法对1994年制定的矿业法进行了重大调整,这些调整包括:勘查许可证允许在指定地区进行各种类型的勘探工作,并授予探矿权人对其所发现的任何矿床的采矿权,许可证可作为持有者的财产进行转让,所有矿产的权利金从原来的1215%降至215%;放宽采矿许可证的有效期和延长期。新矿业法简化了审批程序,缩短了矿业权的审批时间,并规定对于勘探许可证申请的审批决定应当在10日内作出,对于采矿许可证申请的审批决定应当在20日内作出。在修改的矿业法中,对所有国籍的投资人都给予平等的权利,允许外资获得100 %的所有权,而且不限制收益和红利汇出国外。
哈萨克斯坦自1993年以来私有化进程明显加快,于1999年出台了新的“地下资源法和地下资源利用法”,以取代1996年颁布的“地下资源法和地下资源利用法”。新法主要包括三项修改: ①把授予地下资源使用权许可证和签订合同的双轨制改为以与哈萨克斯坦投资委员会签订合同为主的单轨制,即仅依据与哈萨克斯坦投资委员会签订的合同就可以进行矿产资源勘查和开发; ②对矿权转让加入详细的条款和指南; ③事先可不经哈萨克斯坦投资委员会同意便可以对矿权进行抵押,但需要在哈萨克斯坦投资委员会登记。
以上选择国家具有鲜明的代表性，然而同类别国家的矿业政策有差异。中国矿业企业在“走出去”进行矿业投资时，应综合分析具体国家矿业投资相关政策、法律、法规，规避矿业投资风险。